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Indispensabili uomini chiave, invisibili ma tuttavia influenti interpreti-registi delle strategie presidenziali: sono i grand commis della Repubblica, a cominciare dai segretari generali al vertice della «macchina» interna del Quirinale

di Guido Melis
 
15 gennaio 2022
 

Quanto ha contato il dottor Ugo Zampetti nel settennato di Sergio Mattarella? Quanto Donato Marra accanto a Giorgio Napolitano? E Gaetano Gifuni, nei suoi 14 anni con Scalfaro e poi con Ciampi? E Antonio Maccanico a fianco di Pertini? O, per risalire agli inizi, Ferdinando Carbone con Einaudi, Nicola Picella pure con Einaudi e poi con Saragat e Leone? 

Ho citato, trascurandone alcuni, i grand commis della Repubblica, i segretari generali al vertice della «macchina» interna del Quirinale. Non mai semplici burocrati preposti all’amministrazione interna, come a lungo si è a torto ritenuto (la storiografia dell’Italia repubblicana li ha spesso trascurati); ma invece indispensabili uomini chiave, invisibili ma tuttavia influenti interpreti-registi delle strategie presidenziali. Basterebbero, a documentarlo, i diari di uno dei migliori, Antonio Maccanico: due densi volumi del Mulino che rivelano in modo lampante quale sia stato il ruolo «segreto» di questo intelligente quanto discreto protagonista nel periodo tra il 1978 e il 1985. Esecutore ma al tempo stesso mediatore delle scelte presidenziali; suggeritore e consigliere ascoltato; moderatore, nel caso, o sennò traduttore sapiente delle esternazioni talvolta impetuose e imprevedibili di Pertini; trait d’union tra il presidente e il mondo della politica e delle istituzioni.

 «Quello del segretario generale è stato ed è un mestiere peculiare, senza regole precise, affidato alla discrezione di chi lo svolge, al suo stile personale nell’interpretare la funzione»

Quello del segretario generale è stato ed è ancora un mestiere peculiare, senza regole precise (scarse le norme, poco influenti i precedenti). È affidato alla discrezione di chi riveste quella responsabilità, al suo stile personale nell’interpretare la funzione. Non è solo il capo dell’amministrazione, una specie di passacarte: è in realtà anche un risolutore di problemi, spesso dotato di intuito politico così da esercitare un’invisibile azione quasi di tutor del presidente.

Carbone (poi presidente della Corte dei conti) fu colui che diede alla macchina del Quirinale la prima legge organica (era il 1948) e che ne costruì l’assetto interno, riordinando una materia – gli uffici – già affrontata ma caoticamente sotto De Nicola (specie da Iginio Coffari, consigliere di Stato ed ex prefetto, cui il primo presidente si rivolse per «mettere ordine» nel palazzo Giustiniani, prima sede della presidenza). Fu Carbone a «inventare», in stretta aderenza con Einaudi, la nuova identità del Quirinale repubblicano, al tempo stesso sobria, lontana dai fasti mondani della Corte sabauda, ma a suo modo solenne, e anche basata su una sua inedita ritualità. Lo testimoniano bene gli archivi: ad esempio il Cerimoniale che Einaudi personalmente ideò in occasione della prima celebrazione da lui promossa della data del 2 giugno, la festa della Repubblica. Fa parte di quella costruzione (oggi parleremmo di brand) l’episodio arcinoto della pera del Presidente, raccontato nel 1970 da Ennio Flaiano, che ne fu testimone e co-protagonista. Arrivò alla mensa presidenziale, presenti Einaudi e la consorte, donna Ida, un massiccio vassoio straripante di frutta. Il presidente, impressionato dalla grandezza inusitata delle pere, chiese nella sorpresa (e un po’ anche nello scandalo malcelato del massiccio capo cameriere), se qualcuno dei commensali volesse per caso condividere con lui una mezza porzione del frutto. Flaiano, giovane giornalista del «Mondo», alzò arditamente la mano: Le pere divise, si intitolava infatti l’articolo-rievocazione scritto nel 1970. Finita l’epoca di Einaudi al Quirinale – commentava argutamente Flaiano – sarebbe però sopraggiunto il tempo delle pere «indivise».

Oscar Moccia, il segretario di Gronchi, ebbe statura minore di Carbone (e di Nicola Picella che intanto ne aveva preso il posto): veniva dalla carriera prefettizia, era – così almeno lo ricorda Matteo Mureddu, un anziano funzionario autore di due libri di memorie sul Quirinale dei re e dei presidenti – fisicamente basso e anche un po’ grasso, impacciato, privo di carisma, poco capace di comunicare col personale. Gronchi, un presidente iperattivo e forse anche troppo invadente (il contrario del self-control einaudiano) finì per confinarlo in un ruolo assolutamente di sfondo. Così forse fece anche Segni (che però durò poco, per via della malattia) con Paolo Strano, un altro prefetto. Più influente, ma con understatement, fu Nicola Picella; scolorito Franco Bezzi, che ne prese il posto nella seconda parte del settennato di Leone. Uomo chiave invece – lo si è accennato – Antonio Maccanico: si veda nei suoi diari la rete sempre attiva delle sue relazioni, spesso a cena in case di amici, con esponenti del mondo politico, compresi i comunisti. Rigorosamente circoscritto nei limiti tradizionali Sergio Berlinguer, un buon diplomatico con il quale Cossiga volle sostituire appunto Maccanico dirottato alla prestigiosa presidenza di Mediobanca.

Poi venne il lungo regno di Gaetano Gifuni (insieme a Maccanico e a Carbone forse da collocarsi nella triade dei più importanti segretari generali del dopoguerra); quindi il binomio Napolitano-Marra (si cambiava l’uomo al vertice, ma non la sua provenienza dall’apparato della Camera); e infine Ugo Zampetti. Al quale Marco Damilano ha di recente dedicato (forse non senza qualche forzatura) un ritratto a tinte forti, suggerendone un ruolo decisivo accanto a Sergio Mattarella.

Ma da dove venivano e vengono questi grand commis della Repubblica? 

Di solito dalle alte sfere della burocrazia parlamentare, molti già segretari generali della Camera o del Senato. Ciò li distingue nettamente da un’altra importante élite repubblicana, quella dei capi di gabinetto dei ministeri o dei segretari generali della Presidenza del consiglio, i quali sono tratti in genere dalle grandi pépinières del Consiglio di Stato, dell’Avvocatura dello Stato o (meno) della Corte dei conti. 

E come si compongono gli staff di diretta collaborazione? 

Anche qui emergono figure di specialisti in diritto: uno per tutti, che attraversò vari settennati, fu Salvatore Sechi, consigliere per gli affari giuridici, giunto sul Colle al seguito di Cossiga. Sardo della cosiddetta «Brigata Sassari» insediata al Quirinale dal «picconatore», Sechi restò però poi anche al fianco di Scalfaro, di Ciampi e di Napolitano, per un periodo che si estese dal 1985 al 2015. Fu una importantissima eminenza grigia della Repubblica. Ma ci si imbatte poi anche in non giuristi: specialisti della comunicazione (figure via via sempre più professionali, sino a quella, molto presente, di Giovanni Grasso accanto a Mattarella), addetti militari, economisti, diplomatici, specialisti dei beni culturali e talvolta in non meglio definiti «consiglieri politici». 

Tuttavia questi staff sono provvisori. Chi invece è inamovibile è la burocrazia interna, di antico insediamento e forse anche un po’, stando alla frequenza di certi cognomi, «ereditaria» (nel 1946 era stata in parte mutuata dal vecchio personale del re). Il peso di questo corpo «stabile» è indefinito: certo, dai tempi spartani delle pere di Einaudi, è enormemente cresciuto di numero.

«Che tipo di “macchina” supporterà il tredicesimo presidente? Ancora composta dalle élite tipo prima Repubblica oppure da esponenti di differente età, formazione, provenienza, cultura?»

E oggi? Che tipo di «macchina» supporterà il tredicesimo presidente prossimo venturo? Ancora composta dalle élite tipo prima Repubblica oppure – come sta accadendo ai vertici istituzionali di tutta Europa – da esponenti di differente età, formazione, provenienza, cultura? 

Rispondere non è facile. Molto dipenderà dalla persona che verrà eletta. Certo le grandi istituzioni, se vogliono durare (cioè conservare la loro legittimazione) devono saper cambiare: ma nella continuità. Occorre un mix di tradizione e di innovazione. E uno stile del presidente e del suo staff capace di «parlare» agli italiani d’oggi. 

Non sarà facile. Conforta un dato: sinora (pur con alti e bassi) gli inquilini del Quirinale sono risultati miracolosamente migliori delle classi di governo che li hanno espressi. Insomma, sul tetto di quel Palazzo, c’è stato, benefico, uno stellone d’Italia. Speriamo che, nonostante tutto, quello stellone brilli ancora.

[ Questo articolo fa parte dello speciale Quirinale 2022 su https://www.rivistailmulino.it/a/i-grand-commis-della-repubblica ]

Nel nostro paese si è a lungo dibattuto su come stabilizzare il sistema politico, e specie gli esecutivi. Le soluzioni adottate sono state soprattutto incentrate su tentativi più o meno riusciti di importare sistemi bipolari con forti dosi di maggioritario. Invano si è tentato, però, di ottenere da queste riforme il “governo la sera stessa delle elezioni”, “il governo di legislatura” e la “fine del trasformismo”. Fra le evidenze di questo insuccesso possiamo addurre che la migrazione fra i poli e i gruppi parlamentari dei singoli eletti, quasi inesistente rarità nella “prima repubblica”, è decollata a livelli inarginabili. Con pregiudizio sia dei “poli”, sia dei governi, e dunque della stabilità. Forse un eccesso di politologia elettorale ha pregiudicato la corretta visione dei rimedi, fra cui il fatto che le riforme dovrebbero riguardare il funzionamento dei parlamenti più che la demonizzazione del sistema proporzionale. La protezione dei gruppi parlamentari eletti da una troppo facile costituzione di gruppi parlamentari non eletti, oltre che la “fiducia costruttiva”, permette al sistema tedesco lunghissime trattative fra i partiti, ben lungi dal “governo la sera stessa delle elezioni”, senza pregiudicare la stabilità. Ma esistono altre possibilità, come il cosiddetto “parlamentarismo negativo” in vigore nei paesi nordici. Di cosa si tratta? 

Per comprendere il PARLAMENTARISMO NEGATIVO NORDICO è utile questa frase del presidente del Riksdag svedese, Anders Norlen, che recentemente ha dichiarato risolta una crisi di governo determinatasi la settimana precedente con le seguenti parole:
“101 hanno votato sí, 173 hanno votato no, 75 non hanno votato. Poiché meno della metà del Riksdag ha votato no, è approvata la proposta di nominare Magdalena Andersson ministro di Stato di Svezia...”.
La dichiarazione ci può  apparire paradossale, poiché in apparente contrasto con il principio di maggioranza, ma ovviamente non è così. Piuttosto, il principio di maggioranza richiesto è quello della volontà di sfiduciare il governo, che palesemente a Stoccolma in questa recentissima occasione non si è manifestata.
In sostanza, dunque, il parlamentarismo negativo non richiede, per eleggere o confermare un governo, una maggioranza dei seggi o dei presenti in aula, ma che non vi sia una maggioranza contraria. Ad esempio, l’articolo 15 della costituzione danese del 1953 dichiara che è  decaduto quel primo ministro il quale riceve un voto di sfiducia della maggioranza del Folketing; ma non prescrive che debba esservi una maggioranza palesemente a favore. Questo, peraltro, ci dice che esistono varianti, anche interne ai paesi nordici. In Svezia per la sfiducia serve una pura e semplice maggioranza contraria dei seggi. In Danimarca, Finlandia e Norvegia invece occorre che tale maggioranza si esprima in connessione con una mozione di sfiducia, il che può rappresentare un dispositivo di stabilizzazione ulteriore. D’altra parte, gli svedesi adottano una regola riguardo alle scadenze elettorali molto rigida: le elezioni del Riksdag devono comunque svolgersi a scadenza prevista ogni quattro anni, anche se nessuna maggioranza parlamentare “non contraria” o favorevole venisse trovata. In sostanza, se il governo di Magdalena Andersson fosse stato abbattuto e si fosse ricorso alle urne, poi si sarebbe lo stesso votato di nuovo alla scadenza designata costituzionalmente, cioè nell’autunno del 2022. È un fatto che la eventualità di favorire una elezione poco utile (poco in grado di spostare davvero gli equilibri) e che quindi pochi elettori avrebbero capito, è  stato uno degli argomenti di molte deputate e deputati per giustificare il loro esprimersi “non contrari”. Da parte loro, i socialdemocratici di Magdalena Andersson hanno addotto lo stesso argomento per governare anche in queste condizioni proibitive.  Questi principi e procedure esprimono un’idea di democrazia parlamentare particolarmente flessibile e complessa, ma anche particolarmente integrale: il Riksdag, il Folketing o lo Storting, cioè, sono particolarmente “creativi” (in realtà sovrani) rispetto alla tipologia di governi proponibili: ce ne sono stati (benché più raramente che altrove) di maggioranza vera e propria, di quasi-maggioranza (cioè con partiti socialdemocratici vicini a disporne da soli, ma bisognosi per insediarsi o continuare a governare di partiti comunisti o post-comunisti “non contrari”, ovvero non disposti a votare insieme ai “borghesi”,). Ce ne sono stati anche di estrema minoranza, cosa a cui si avvicina, come abbiamo visto sopra, l’esecutivo socialdemocratico di Magdalena Andersson. Insomma: in Scandinavia è particolarmente chiaro che sono i parlamenti eletti a decidere sui governi, non il momento elettorale in quanto tale.
Si potrebbe continuare a lungo, ma limitiamoci ad alcune brevi considerazioni. Proprio poiché il momento elettorale è, più ancora che in altre democrazie funzionanti con il sistema proporzionale, nettamente la elezione del Parlamento, non del governo, emerge e si afferma il costume del riconoscimento del governo, e di una trattativa parlamentare relativamente “leale”. Ciò (ed è un paradosso solo apparente) deriva dal fatto che un governo è  legittimo (cioè ha la maggioranza della non-ostilità parlamentare) anche se è di gran lunga minoranza elettorale. 
Ne discende una  considerazione finale: pur se con una saggia soglia di sbarramento (del 2% in Danimarca, del 4% in Norvegia e Svezia), il momento elettorale, distintamente da quello parlamentare, serve a eleggere le rappresentanze sociali, ideologiche e di classe (storicamente: i ceti agrari o costieri nei partiti “di Centro” in Svezia e Norvegia, il lavoro dipendente sindacalizzato e operaio nella socialdemocrazia, le professioni e l’alta burocrazia civile e militare nei Conservatori) che poi trattano in Parlamento. Senza retorica delegittimante verso governi che sono “minoranza nel Paese”. Anche da questa importante premessa è discesa la costruzione di welfare avanzati, e di sistemi competitivi a bassa disuguaglianza: cioè riconoscere che, a prescindere dalla forza maggioritaria dei governi, in parlamento avviene un confronto di classe. Perciò è importante fornire a tale confronto i presupposti anche istituzionali, collocandolo all’interno della democrazia (anche quando è aspro) anziché  negarlo, o all’estremo opposto concepirlo come guerra di classe.
Ma qui andiamo forse  troppo oltre.  Limitiamoci semplicemente a comprendere che la stabilità può essere cercata ed ottenuta in modi diversi da quelli su cui ci siamo lungamente ed invero inefficacemente concentrati.

Paolo Borioni

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